USO DELLA FORZA E DIRITTO INTERNAZIONALE: UNA VALUTAZIONE GIURIDICA DELL’AZIONE STATUNITENSE IN VENEZUELA

 

È opportuno precisare, in via preliminare, che le riflessioni che seguono si muovono su un piano strettamente tecnico-giuridico. L’analisi è condotta esclusivamente alla luce del diritto internazionale generale e non intende esprimere valutazioni di merito sulla specifica vicenda venezuelana né, più in generale, sulla situazione politica internazionale, che restano estranee all’oggetto del presente contributo. Quando si valuta un’azione militare condotta da uno Stato sul territorio di un altro Stato, il diritto internazionale impone un metodo rigoroso: occorre sospendere ogni giudizio politico e concentrare l’attenzione esclusivamente sugli atti e sulle regole vigenti. In questa prospettiva l’azione degli Stati Uniti in Venezuela va esaminata a prescindere dalla natura del regime venezuelano o dalla figura del suo leader. Il punto di partenza non può che essere il divieto della minaccia o dell’uso della forza contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sancito dall’articolo 2, paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite. La Carta delle Nazioni Unite è stata adottata a San Francisco il 26 giugno 1945 ed è entrata in vigore il 24 ottobre 1945. Essa costituisce il trattato istitutivo dell’Organizzazione delle Nazioni Unite e, depositata presso il Segretariato ONU e redatta nelle cinque lingue autentiche, rappresenta la fonte primaria dell’ordinamento internazionale contemporaneo e la base normativa dell’ordine internazionale post-1945. La Carta contiene principi di carattere consuetudinario e, secondo larga parte della dottrina, norme di natura imperativa (‘jus cogens’), in particolare con riferimento al divieto dell’uso della forza e al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Il predetto divieto sancito dall’articolo 2, paragrafo 4, non costituisce dunque una mera regola procedurale, ma un principio cardine dell’ordinamento internazionale contemporaneo. La Corte Internazionale di Giustizia lo ha affermato in modo particolarmente chiaro nella celebre sentenza ‘Nicaragua contro Stati Uniti’ del 1986, relativa al sostegno militare e paramilitare fornito dagli Stati Uniti ai cosiddetti ‘Contras’ in funzione di destabilizzazione del governo nicaraguense. In quella occasione la Corte ha stabilito che il finanziamento, l’addestramento e il supporto logistico a forze armate irregolari operanti contro un altro Stato integrano una violazione del divieto dell’uso della forza e del principio di non ingerenza negli affari interni, chiarendo che finalità politiche, ideologiche o persino dichiaratamente ‘liberatorie’ non incidono sulla qualificazione giuridica dell’atto. In quella stessa pronuncia la Corte ha inoltre escluso che la presentazione dell’intervento come sostegno a un popolo o come strumento di democratizzazione possa mutarne la natura giuridica. La distinzione tra efficacia politica e liceità giuridica è, sul piano del diritto internazionale, netta e non negoziabile. Le eccezioni al divieto dell’uso della forza sono poche e rigidamente delimitate. La prima è la legittima difesa, prevista dall’articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite, che presuppone un attacco armato effettivo e imputabile allo Stato territoriale; non è sufficiente una minaccia generica, né una valutazione politica di pericolosità (più precisamente “…Nessuna disposizione del presente Statuto pregiudica il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva, nel caso che abbia luogo un attacco armato contro un Membro delle Nazioni Unite, fintantoché il Consiglio di Sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionale…”). Anche su questo punto la Corte, ancora nel caso ‘Nicaragua’, ha adottato un’interpretazione restrittiva, richiedendo il rispetto dei criteri di necessità e proporzionalità. L’altra eccezione possibile è rappresentata dall’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, unico organo legittimato a valutare collettivamente quando l’uso della forza sia necessario per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. In assenza di una di queste due condizioni l’intervento armato resta giuridicamente illecito. Accanto al divieto dell’uso della forza opera il principio di non ingerenza negli affari interni degli Stati. Anche questo principio è stato chiarito in modo definitivo dalla Corte Internazionale di Giustizia, che ha affermato come nessuno Stato possa intervenire, mediante strumenti coercitivi, per influenzare le scelte fondamentali di un altro Stato, incluse quelle relative al proprio sistema politico. La legittimità o meno di un governo sul piano interno non attribuisce automaticamente a Stati terzi un potere di intervento armato: i due piani restano giuridicamente distinti. Un ulteriore profilo rilevante riguarda la posizione degli organi supremi dello Stato. In proposito, la Corte Internazionale di Giustizia è intervenuta nella sentenza ‘Arrest Warrant’ del 2002, pronunciata in relazione al mandato di arresto emesso dal Belgio nei confronti del ministro degli affari esteri in carica della Repubblica Democratica del Congo. In tale occasione la Corte ha affermato che i capi di Stato, di governo e i ministri degli esteri in carica godono di immunità personali dalla giurisdizione penale straniera. Tale immunità non equivale a una forma di assoluzione permanente, ma impedisce che altri Stati possano esercitare coercizione penale o fisica nei loro confronti mentre sono in carica, al di fuori di un quadro multilaterale legittimato. La cattura o la rimozione forzata di un capo di Stato da parte di uno Stato straniero solleva pertanto un autonomo problema di incompatibilità con il diritto internazionale generale. Talvolta, a sostegno di interventi esterni, viene richiamato il principio di autodeterminazione dei popoli. La dottrina classica ha tuttavia chiarito in modo costante che tale principio non si traduce in un diritto degli Stati terzi a intervenire militarmente per imporre un cambiamento di governo. Anche la Corte Internazionale di Giustizia ha mantenuto su questo punto una linea prudente e coerente: l’autodeterminazione è un diritto dei popoli, non una licenza per l’uso unilaterale della forza da parte di altri Stati. È vero che il diritto internazionale è un sistema dinamico e che spesso si consolida anche in seguito a eventi di rottura. Tuttavia, come la Corte Internazionale di Giustizia ha più volte ricordato, la mera prassi non è sufficiente a modificare una norma fondamentale se non è accompagnata da una chiara ‘opinio juris’, ossia dalla convinzione condivisa che quella prassi sia giuridicamente lecita. In mancanza di tale elemento l’atto resta una violazione anche quando produca effetti politici duraturi. Alla luce di questi elementi l’azione militare statunitense in Venezuela, ove condotta in assenza di una situazione di legittima difesa e senza autorizzazione del Consiglio di Sicurezza, presenta profili di evidente dubbia liceità. La natura del governo venezuelano, le sue responsabilità politiche o morali e persino l’eventuale consenso di parte della popolazione non incidono su tale qualificazione giuridica. In conclusione, il diritto internazionale – per come è oggi strutturato e interpretato dalla sua massima istanza giudiziaria – distingue rigorosamente tra giudizio politico e giudizio giuridico e colloca l’uso unilaterale della forza al di fuori dell’area della legalità.   Roberto Rapaccini