La decisione italiana di ripristinare temporaneamente i controlli sui collegamenti aerei e marittimi provenienti dalla Spagna deve essere valutata sulla base del Codice frontiere Schengen e delle informazioni disponibili nel momento in cui fu adottata, evitando tanto le semplificazioni politiche quanto le valutazioni formulate retrospettivamente, quando una parte dell’emergenza era già rientrata. È anzitutto improprio parlare di una vera “sospensione di Schengen”: l’Italia non ha chiuso le frontiere, non ha impedito l’ingresso ai cittadini spagnoli o europei e non ha sospeso l’appartenenza della Spagna allo spazio comune. Dal 1º agosto ha reintrodotto controlli temporanei e selettivi, indirizzati principalmente verso i cittadini di Paesi terzi provenienti dalla Spagna. Si tratta di una possibilità espressamente contemplata dal diritto europeo quando uno Stato ritenga di trovarsi di fronte a una minaccia grave e imprevedibile per l’ordine pubblico o la sicurezza interna. Il Codice Schengen consente infatti, in presenza di una situazione che richieda un intervento immediato, di ripristinare i controlli per un periodo iniziale fino a un mese, purché la misura sia notificata alle istituzioni europee, limitata allo stretto necessario, proporzionata al rischio e mantenuta soltanto finché permangano le condizioni che l’hanno determinata. Il presupposto della decisione italiana è stato un evento oggettivamente eccezionale: tra il 30 e il 31 luglio decine di migliaia di persone hanno attraversato in poche ore la frontiera tra il Marocco e Ceuta, enclave spagnola situata sulla costa africana. Madrid stima circa 72.000 ingressi, mentre Rabat ne indica approssimativamente 40.000; la distanza tra le due cifre dimostra quanto fosse inizialmente incompleto il quadro informativo. Non si è trattato di un normale incremento di un flusso migratorio già conosciuto, ma di un improvviso cedimento del controllo di una frontiera esterna dell’Unione europea. In una situazione del genere, l’Italia non era tenuta ad attendere che eventuali movimenti secondari o infiltrazioni criminali si fossero già verificati prima di adottare misure cautelari. La prevenzione, specialmente in materia di sicurezza, opera necessariamente prima della piena manifestazione del pericolo; pretendere la prova di un danno già prodotto significherebbe trasformare la tutela preventiva in una reazione tardiva. Il fatto che, nei giorni successivi, la Spagna abbia recuperato il controllo dell’enclave non rende quindi irragionevole la valutazione compiuta dall’Italia nelle prime ore dell’emergenza. Schengen si fonda sulla fiducia reciproca: ogni Stato rinuncia ai controlli ordinari alle frontiere interne perché presume che gli altri proteggano efficacemente quelle esterne. Quando una frontiera esterna viene attraversata in modo incontrollato da decine di migliaia di persone, questa presunzione subisce almeno temporaneamente una compromissione oggettiva e gli Stati potenzialmente interessati possono adottare cautele proporzionate. È vero che Ceuta è sottoposta a un regime particolare e che chi si trova nell’enclave non può trasferirsi automaticamente nella Spagna continentale senza sottoporsi a controlli documentali e di polizia; ma questa caratteristica, pur riducendo il rischio di movimenti secondari, non era sufficiente, nell’immediatezza della crisi, a garantire che tutte le persone entrate fossero state identificate, registrate e localizzate. Il governo spagnolo ha successivamente riferito che circa 70.000 persone sarebbero tornate in Marocco e che nessuna sarebbe riuscita a raggiungere il resto dello spazio Schengen. La Commissione europea ha preso atto di queste rassicurazioni e ha riconosciuto la rapidità della risposta spagnola. Questi elementi sono rilevanti, ma non cancellano automaticamente ogni rischio residuo. Le cifre fornite da Madrid e Rabat continuano a non coincidere, il numero esatto delle persone ancora presenti nell’enclave non è del tutto consolidato e sui social sono comparsi appelli per un nuovo tentativo collettivo di ingresso intorno al 15 agosto. Le autorità spagnole hanno risposto rafforzando sensibilmente il dispositivo militare e di polizia a Ceuta e Melilla. Questo stesso rafforzamento dimostra che il pericolo di una nuova crisi non viene considerato puramente teorico neppure dalla Spagna. Anche le segnalazioni relative al possibile sfruttamento dei flussi da parte di reti criminali o soggetti radicalizzati non possono essere liquidate in assenza di verifiche: non equivalgono alla prova di infiltrazioni terroristiche già avvenute, ma rientrano legittimamente nell’analisi preventiva del rischio. L’Italia può pertanto sostenere, con argomenti tecnicamente plausibili, che sia prudente mantenere controlli selettivi almeno fino al superamento della scadenza critica del 15 agosto. La legittimità della misura dipende tuttavia anche dalle sue modalità concrete. Se i controlli rimangono mirati sui cittadini extracomunitari, fondati sull’analisi del rischio e organizzati senza ostacolare in maniera sostanziale la circolazione dei cittadini europei, l’interferenza con il sistema Schengen risulta contenuta. La decisione italiana appare inoltre più facilmente compatibile con il principio di proporzionalità se viene riesaminata costantemente e revocata non appena venga accertata la cessazione della minaccia. Il ministro degli Esteri Antonio Tajani ha dichiarato che l’Italia auspica di poter eliminare presto i controlli, quando non sussisterà più alcun rischio: è una posizione coerente con la natura temporanea ed eccezionale prevista dal Codice. Roma dovrebbe comunque rendere disponibili, almeno alle istituzioni europee, i dati relativi al numero delle persone controllate, alle irregolarità riscontrate, alle eventuali segnalazioni nelle banche dati e ai movimenti secondari individuati. Non perché la mancanza di intercettazioni dimostri necessariamente l’inutilità dei controlli — una misura di prevenzione può anche esercitare un effetto deterrente — ma perché la sua prosecuzione deve essere sostenuta da un’analisi aggiornata e non soltanto dalle condizioni esistenti al momento dell’adozione. Più problematica, sul piano tecnico, appare la successiva decisione spagnola di introdurre dall’8 agosto controlli sui collegamenti provenienti dall’Italia, formalmente previsti fino al 7 settembre. Nel primo giorno sono stati verificati i documenti di 199 cittadini di Paesi terzi arrivati con dodici voli negli aeroporti di Madrid, Barcellona, Siviglia, Bilbao, Alicante e Valencia. Madrid ha motivato il provvedimento con la pressione migratoria sulla rotta del Mediterraneo centrale, con il rischio di movimenti secondari dall’Italia e con l’attività delle reti criminali transfrontaliere. In astratto, anche la Spagna dispone del potere di ripristinare temporaneamente i controlli, ma la sua motivazione presenta maggiori difficoltà. La pressione migratoria lungo la rotta italiana non costituisce un evento improvviso verificatosi nei giorni immediatamente precedenti: è una realtà conosciuta da anni, sulla quale Madrid non ha indicato un mutamento recente paragonabile all’ingresso di massa avvenuto a Ceuta. Il requisito dell’imprevedibilità appare quindi meno evidente. Inoltre, la misura spagnola è stata annunciata dopo la richiesta rivolta all’Italia di revocare i propri controlli entro il 9 agosto. La successione temporale non dimostra da sola che il provvedimento sia giuridicamente illegittimo, ma impone a Madrid di provare con particolare precisione l’esistenza di una minaccia autonoma, grave e attuale. Il principio di reciprocità non è infatti contemplato dal Codice Schengen quale motivo sufficiente per reintrodurre i controlli: ogni Stato deve dimostrare che la misura risponda a proprie esigenze di sicurezza, indipendentemente dalle decisioni assunte da un altro Paese. Sotto questo profilo, le posizioni italiana e spagnola non sono perfettamente equivalenti. La decisione italiana è intervenuta subito dopo un improvviso e incontrollato attraversamento di massa di una frontiera esterna dell’Unione; quella spagnola è stata adottata alcuni giorni dopo, richiamando un fenomeno migratorio noto da tempo e senza che sia stato pubblicamente indicato un nuovo evento verificatosi sul territorio italiano. Questa differenza fattuale non consente di dichiarare automaticamente legittima la prima misura e illegittima la seconda, ma conferisce alla decisione italiana una base cautelare più immediata e riconoscibile. Anche la critica secondo cui l’Italia non avrebbe dovuto intervenire perché Ceuta dispone di controlli propri va ridimensionata. Le regole speciali applicabili all’enclave riducono il rischio di trasferimenti, ma non possono imporre a un altro Stato di accettare senza verifica tutte le rassicurazioni fornite nelle prime ore di un’emergenza di tali dimensioni. In materia di sicurezza, ciascun governo conserva la responsabilità di proteggere il proprio territorio, fermo restando il successivo controllo europeo sulla necessità e proporzionalità delle misure. La Commissione dovrebbe quindi valutare separatamente i due provvedimenti, esaminando la qualità delle rispettive analisi di rischio, l’esistenza di alternative meno invasive, l’intensità delle verifiche e la loro effettiva durata. Il dato strategico più importante, peraltro, supera il confronto bilaterale. Il commissario europeo agli Affari interni Magnus Brunner ha osservato che l’Unione rimane vulnerabile finché il controllo di una frontiera esterna dipende in misura decisiva dalla collaborazione e dalla volontà di un Paese terzo. La crisi ha infatti dimostrato che il problema non è soltanto il comportamento della Spagna, ma la fragilità di un sistema europeo che affida una parte rilevante della propria sicurezza agli accordi con il Marocco. La risposta strutturale dovrebbe consistere nel rafforzamento di Frontex, nei sistemi di allerta preventiva, nella cooperazione informativa prima della frontiera, nell’identificazione tempestiva delle persone entrate, negli accordi di riammissione e nell’impiego coordinato degli strumenti diplomatici ed economici europei. Alla mattina del 10 agosto, la conclusione tecnicamente più equilibrata, ma maggiormente attenta alle ragioni italiane, è dunque questa: Roma aveva una base fattuale seria per adottare controlli immediati, temporanei e selettivi, poiché si era appena verificato un evento eccezionale, imprevedibile e non ancora pienamente quantificabile; può ragionevolmente mantenerli nella fase di allerta che precede il 15 agosto, purché li sottoponga a verifica continua e li revochi quando il pericolo sia cessato. La Spagna ha invece l’onere di spiegare quale fatto nuovo abbia trasformato una pressione migratoria conosciuta da anni in una minaccia improvvisa tale da giustificare controlli nei confronti dell’Italia. Non si tratta di dare politicamente ragione a Roma e torto a Madrid, ma di applicare alle due decisioni gli stessi criteri giuridici: origine e attualità della minaccia, imprevedibilità dell’evento, proporzionalità della risposta e insufficienza delle alternative. Applicando questi parametri, la posizione italiana appare, almeno nella fase iniziale e fino alla verifica del rischio annunciato per metà agosto, tecnicamente più solida di quella spagnola. Roberto Rapaccini
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